工程总承包：发包人要求与设计变更
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2022-10-27
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编者按
随着传统的平行发包模式向工程总承包模式转变，合同履约基础由“按图施工”转变为“按约施工”。发包人要求是“按约施工”的核心内容，2020版《建设项目工程总承包合同（示范文本）》为工程总承包项目提供了示范和指导。本文基于示范文本，分析设计变更与发包人要求的关系，并提出以价值工程为导向的“造价+设计咨询（优化）”的工程总承包全过程咨询服务，以为工程参建各方项目价值。
工程总承包项目多采用固定总价计价模式，国内政府投资项目流行采用限额总价计价模式。限额总价与固定总价并无大的本质差别，可以认为是一种“将来时”的固定总价。
工程总承包设计变更，系指相对于招标设计方案和图纸的变更。设计变更引起的工程量和费用的增减，能否调整合同价款，不仅涉及工程总承包项目投资管控，也是工程总承包项目结算经常需要面对的疑难问题，也是结算纠纷常发的聚集区。下文以2020年版《建设项目工程总承包（示范文本）》（以下简称“2020年版示范文本”）为基础，探讨工程总承包项目设计变更价款调整问题。
2020年版示范文本通用条款约定了6种可以变更合同价款的情形，包括因发包人指令或批准的变更、暂估价、暂列金、计日工、法律法规变化、市场价格因素变化导致合同价变化。
设计变更如欲归属于“因发包人指令或批准的变更”，须同样满足3个要件：1.属于发包人提出的或承包人建议并经发包人批准的变更；
2.该变更完成了相关审批程序；
3.变更内容属于合同约定可调整价款范围。
上述要件中，（1）、（2）属于形式要件，（3）属于实质要件，关键在于要件（3）的辨别与判断，因为并非所有变更招标设计方案或图纸的设计都能够调整合同价款。是否能够调整合同价款，需解决该“设计变更”与“变更范围”的关系，核心是解决“设计变更”与“发包人要求”的关系问题。
2011年版《建设项目工程总承包示范文本（试行）》（GF-2011-0216）第13.2条正向约定了变更范围，包括设计变更范围、采购变更范围和施工变更范围等。
相比较而言，2020版示范文本没有再直接约定变更范围，转而约定变更的基础，也就是固定总价对应的风险边界。两版示范文本对于变更范围的约定为一个主外、一个主内的互补关系。2020版示范文本第1.1.6.3条规定，变更指根据第13条【变更与调整】的约定，经指示或批准对《发包人要求》或工程所做的改变。由此可见，《发包人要求》是“总价包干”的核心内容。2020年示范文本包含附件《发包人要求》，由功能要求、工程范围、工艺安排或要求、时间要求、技术要求、竣工试验、竣工验收、竣工后试验、文件要求、工程项目管理规定、其他要求十一个组成部分，涵盖了技术、管理、商务各个方面。与设计变更相关的主要是“发包人要求”中技术部分的要求。二者关系是“功能”与“需求”的关系，一般来说，二者应该是等同的。发包人提出需求，承包人通过设计，提供相应的功能，以满足和匹配发包人的需求，即“功能”=“需求”。在某些情况下，也可能出现承包人提供的功能超出发包人的需求，这种“超出”可以是主动的，也可以是被动的。如果该功能增加或提升满足了发包人的潜在需求，该功能是发包人要求在设置《发包人要求》时所没有考虑到的，则会带给发包人额外的体验，提升发包人满意度，即“功能”＞“需求”。另外，还有承包人提供的功能未能达到发包人需求的情况，即“功能”＜“需求”。那么，设计变更只有在出现第二种情形，“功能”＞“需求”发生时，才具备合同价款调整的条件。
工程总承包项目设计权归总承包人，2020年版示范文本同时赋予发包人变更权以制衡，但变更权的使用以价款调整为相应代价。合同双方都应善用自己的权利。对建设单位、施工单位牵头的总承包人来说，设计管理是工程总承包项目管理重中之重，应以价值工程理念贯穿工程总承包设计管理始终，必要时可引入“造价+设计咨询（优化）”的工程总承包全过程管理咨询，以价值工程为管理导向，一方面可以实现总承包人的项目效益，更重要的是为发包人实现投资管控目标。ZLFL07002 “工程造价+EPC价值工程顾问”
如何构建EPC项目利益共同体，让项目参建各方都满意，是EPC总承包商必须思考和面对的问题。中量咨询提供EPC价值工程顾问服务，由造价师牵头，协同设计团队，以价值工程为导向，设计管理和优化为抓手，通过方案技术经济比选，达到项目全寿命周期费用降低和产品价值最大化的目标，不仅满足总承包商收益预期，更能为建设单位把控投资目标，实现项目参建方互利共赢。