一、调研背景
自1997年实施土地整理以来，湖北省国土资源厅紧紧围绕省委、省政府城乡统筹发展、高产农田建设、新农村建设等“三农”工作重点，集中资金、集中力量大规模实施了国土整治。“十一五”期间，我省国家和省级共投入200.8亿元，实施土地整治项目744个，建设规模1112万亩，新增耕地102万亩。2010年实施南水北调汉江沿线土地开发整理重大工程和整体推进农村土地整治示范工程后，年度项目建设规模达到了380多万亩，投资66亿元。
我省国土整治工作取得明显成效。一是完善了农田水利设施，夯实了农业基础。项目区农田有效灌溉率达到85%以上，排涝标准达到了20年一遇。二是提高了粮食综合生产能力。项目区农业生产成本降低10%，粮食单产提高10%，在确保国家粮食安全的同时，实现了农业增效和农民增收。三是通过土地开发整理，我省连续11年实现了耕地占补平衡，保障了经济建设发展用地需求。四是结合城乡建设用地增减挂钩试点和村庄环境综合整治，实行迁村腾地和中心村建设，使农村基础设施配套齐全，美化了人居环境，改善了民生，也为发展现代农业、推进新农村建设提供了重要平台。
在取得成绩的同时，大规模、集中性的国土整治投资对国土整治项目管理带来了极大挑战，尤其是在国土整治项目施工招投标管理方面。为此，省国土资源厅做了一系列创新性的制度建设和推广执行工作。
其中：2003年，出台了《湖北省土地整理项目施工招投标管理暂行办法》；2007年，出台了《湖北省土地开发整理项目施工招标投标管理实施细则》；2008年，联合省招标监督管理局下发了《关于进一步规范土地开发整理项目招投标工作的通知》（鄂土资发〔2008〕62号）；2009年又联合省招标监督管理局下发了《关于进一步加强土地开发整理施工项目招投标监督管理工作的通知》（鄂土资发〔2009〕68号）；2010年，出台了《湖北省土地整治项目施工招标投标管理办法》；2011年，又先后出台了《湖北省土地整治项目施工招标投标资格审查管理办法》、《湖北省土地整治项目施工招投标评标办法》等一系列地方部门规章和法规性文件，还有配套陆续出台的与国土整治项目施工招投标相关的其他法规。
通过不懈努力，我省逐步形成了脉络比较清晰、内容不断更新的国土整治项目施工招投标管理制度体系。这些制度在过去十年里对当时的国土整治项目施工招投标工作起到了明显的规范管理作用，实现了历史性的突破。然而，招投标活动本身是一个“道高一尺魔高一丈”渐进式的博弈过程，随着国土整治事业的发展，从各地情况反映、社会议论和纪检实践来看，我省国土整治项目施工招投标方面隐含的问题依然颇多，现有的国土整治项目施工招投标办法面临一次的大的调整。而看似简单的招投标方法的些许改进，确给我们引发了对国土整治项目实施监管全过程的深入思考。
为此省整治局通过省采购中心公开招标，优选湖北经济学院承担《湖北国土整治项目招投标办法研究》课题，并组织课题组开展了此问题的专题调研。
二、目前国土整治项目招投标乱象
1、参与施工投标施工企业数量多，来源杂，信誉差别大，管理难。据湖北省社科院有关课题组调研报告统计，2010年以来因参与围标串标买标卖标、假借资质等活动而被省厅列入黑名单的施工企业已达261家。而2011年省国土厅公布的备案施工企业845家，其中约30%为建筑一级资质以上，约40%为建筑二级资质，约20%为建筑三级资质，约10%为其他资质（含水利、园林、公路、市政、地灾）。
国土整治项目技术含量较低，从市场公开、鼓励竞争角度而言，法理上确应向最低资质级别的建筑业企业放开市场，但与此同时也让国土整治项目备案施工队伍鱼龙混杂，国土部门管理难度加大。同时这些资质信誉参差不齐的企业基本都不是国土厅颁发的资质，除了列入国土厅国土整治施工企业黑名单，二年内不允许其从事国土整治项目外，国土部门没有其他更为严厉的处罚措施，从而使其在国土整治项目施工市场上更为肆无忌惮。
2、假借资质现象普遍存在。由于国土整治项目一般标段较小（300万—500万），时间较长（一年以上），结算较慢，施工环境较差（远离城市），正规施工企业在正常经营管理水平下难以取得社会平均利润，所以往往不愿投入人力物力去具体实施，而将资质出借给某些有一定活动能力，但不具备经济实力和技术实力的所谓老板以牟取管理费收入。具体施工一般也由假借资质的老板组织当地不具备资格的施工人员实施。施工企业投标时承诺参与实施的项目经理和五大员往往只在跟业主签约和应付省厅项目检查验收时才出面。
3、围标串标买标卖标现象较为严重。经调查，一个投资3000万项目，往往划分为8个300-万500万的标段，一般情况下，投标报名施工企业总数能达到200家，平均每个标段能达到25家。而私下其实是10多个所谓老板各自假借了10-20个不等的施工企业资质在围标。在报名后，通过各地私下的围标串标买标卖标圈子，10多个老板各自依据实力、中标意愿和参与投入情况，有的协商，有的强买，有的甚至恐吓，最终有8个老板获得8个标段资格，其余的参与老板按各自投入的资质比例从协商后实际中标的八个老板那里分别取得补偿，并离场。其中，外地投标人往往最终被排斥在外。最后不管是哪个企业中标，都是这八个老板与中标企业签订假借资质的合作协议。这种现象目前还普遍存在。
4、大量费用损耗在招投标过程的中间环节。以上例来算，每一个老板都要准备15家甚至更多资质报名，按照现行国土整治项目施工招投标管理办法要求，一家企业投标保证金60万—80万。假设一个老板自有资金只有120万，准备15家资质则最少要举债780万。这些钱按招投标管理要求要在综合招投标中心投标保证金账户放置一个月时间，按目前通行的民间短期利率月息4分，利息达30万，还有借用每一家资质收取的管理费、资料费、标书制作费和企业派出人员的招待费、辛苦费，一般要10000元一家，则要15万。另外还要准备部分买标的钱，补偿退出的投标人。最后往往中一个400万的标段，在招投标方面的实际支出要达到60万，也就是15%。再算上税金5%和企业假借资质收取的3%管理费，利润20-30%，业主项目前期各类费用15%，项目总投资往往只有32-42%是真正用于工程实体建设。
5、部分地方围标串标现象愈演愈烈，甚至出现专业投标人。所谓专业投标人是指专门提供投标保证金，组织施工企业参与国土整治项目投标，组织施工企业完成报名，参加预审，并制作标书等一条龙服务，但并不参与工程施工，而是中标后以中标价的15-18%直接卖标的人。专业投标人对工程是不负责的，他只需要出钱借资质，组织投标，直接赚取高额利息和服务费。施工老板因为不具备中标实力，对藉此参与国土整治项目也能接受，当然花出去的高额费用自然必须由他自己在项目施工过程中中采取偷工减料的非法手段挣回来。这样给国土整治项目带来的问题也就难免了。
6、部分招标代理机构有意无意泄漏报名信息，加剧了招投标混乱局面。由于掌握投标企业报名信息，参与部分招投标资格预审、标段划分、评标定标过程，部分招投标代理机构违背职业道德，通过各种形式，或明或暗参与围标串标买标卖标，兴风作浪，助推了围标串标买标卖标行为。
7、国土整治项目施工招投标乱象负面影响大。目前实际参与国土整治施工的施工老板大部分是地方闲散人员，往往不具备经济实力和技术实力，但大肆通过偷工减料、欺瞒业主单位、腐蚀监管人员等不法方式，其中部分人实现了不正当的高额利润。暴富后的这些人购买豪车、赌博、包二奶，在当地很大程度上引发群众议论和纪检部门关注，加上国土部门个别人员的廉洁自律问题，客观上造成了极其恶劣的社会影响，某种程度上间接败坏了国土整治项目的惠民形象，也将国土部门带进了纪检部门的视野之中。由于长期在纪检部门的聚光灯下运行，各类不利于国土事业稳定健康发展的问题也纷纷引发。
三、各地在国土整治项目施工招投标中的实践与创新
1、荆州模式：荆州市曾经一度是国土整治腐败案件的高发区。为了有效预防腐败，促进国土整治事业健康发展，荆州市局联合荆州市纪委、荆州市监察局，下发了荆纪发（2011）7号文，明确全市项目统一进入荆州市招投标中心，采取“资格审查、明标明投、摇号中标、全程监督”一次性摇号中标的方式进行。荆州模式得到省市纪委的充分肯定，先后被《人民日报》、中央治工办、国务院法制办、省政府网站报道。调研中当地国土干部普遍反映各级领导、强力部门打招呼的基本没有了，纪检部门也不整天盯着不放了，国土部门能想事能干事了，工作环境有了明显好转。
2、荆门模式：荆门市在吸收荆州市“明标明投”、“统一在市级招投标中心进行招投标”的经验基础上，进一步规范了招投标流程，甚至将开标现场主持词都制作了标准格式。同时结合实际，创新了“即时报名”方式，就是当天截止报名，当天资格预审，当天摇号开标，大大降低了投标企业围标串标的可能。
3、宜昌模式：宜昌市采取的网上投标方式。从2009年来逐步在全市范围内的公共资源交易平台实行网上招投标，结合网员制管理，将报名方式改为网上报名，将标段报名信息完全封锁，使投标企业无法进行围标串标，从而将围标串标防范于未然，也收到了良好的效果。
4、仙桃模式：仙桃市采取了“结合择优的摇号中标”招投标形式。仙桃市在采取摇号中标方式进行招投标的同时，创新性的在全市范围内开展了国土整治项目施工企业质量和诚信评比，在公开报纸上对全市国土整治施工企业按照质量、进度、诚信等方面进行了排序。对优秀的施工企业和项目经理公开特别提供，参加指定项目摇号中标招投标活动的机会，以作为奖励；对排序倒数的后十名施工企业给予了责令退出当地市场的处罚。奖罚分明促使各施工企业纷纷投入精力时间，积极做好当前国土整治项目施工经营管理，确保质量、进度，以便于有更多机会参加摇号中标。从而使当地国土整治项目施工招投标市场秩序井然。
四、招投标问题原因分析：
1、国土整治项目施工的不正当暴利是产生招投标问题的根源。在我们的调研过程中发现一个悖论：从现实情况来横向比较，土地整治施工定额比水利、市政、土建等行业的同类施工定额要低，也就是说，从定额来看，国土整治项目施工比水利、市政、土建工程要挣得少。然而实际上，国土整治项目施工招投标竞争比水利、市政、土建项目激烈，一个标段往往出现二三十家企业竞标，最终利润率也相对较高。
解释上述悖论唯一理由是：国土整治项目施工偷工减料比其他项目相对严重，造成不挣钱的项目却有暴利空间。
从已经实施摇号中标的几个市州调研情况看，摇号中标也仅仅能解决串标、围标问题，一个标段招标报名20家施工企业的情况仍然大量存在。而仙桃市在设计审查阶段，结合平原土地整理特点，将容易出现偷工减料的“土方平整”、“新建泥结石路”、“表土剥离”等分部分项工程取消，同时加强项目日常监管，将工程利润控制在正常水平。从历次招投标情况看，一般一个标段招标只有5家左右施工企业报名。
因此，从根本上说，加强项目监管，让国土整治项目施工的利润恢复到正常社会平均利润上，招投标问题就应该自然迎刃而解。
2、国土整治项目客观上管理难度大。首先，国土整治施工面大（一个项目往往施工区域达到1-3万亩），施工部位点线面纵横交错，日常监理、工程计量、竣工验收难度大；其次，业主是国土部门，受益人是村组农民，总体利益原则上一致，但具体出发点、落脚点各不相同，动作很难一致，容易造成误解。再次，国土整治项目使用财政资金，招投标监管、财政评审、工程审计等均独立，满足项目本身科学合理的设计、施工、验收等时效要求，需要多个部门统一行动，容易顾此失彼；最后由于这些客观原因的存在，导致部分县市出现畏难情绪，怕惹麻烦，只求监管形式到位，个人免责，不愿深入项目切实管好，造成招投标等监管责任严重缺失，某些地方出现“业不由主”的现象。某些地方因为怕出事，甚至不愿申请新项目。
3、国土整治投资增长太快，国土整治管理队伍建设、参与机构发展滞后。起步十余年来，国土整治投资从每年几亿发展到如今每年几十亿，工作任务量持续增加，工作内涵极大丰富，工作难度也不断加大。各级国土整治项目部门从无到有，工作机制不断调整。国土整治管理人员由国土部门各个行政岗位调整过来，普遍在项目管理方面水平、经验、能力不足。参与中介机构建设、执业行为、信用体系从无到有，创新工作很多，执行监督较难。而目前广大农村对持续加大国土整治热切期望，各级领导对通过国土整治引导服务农业产业化，加快“四化同步”寄予厚望。国土整治管理人才、参与机构在数量与质量上的缺乏是国土整治管理部门面临的非常严峻的实际困难。
4、各环节的监管跟不上形势发展的需要。在国土整治项目施工环节，由于利益的驱使，各环节的监管漏洞被充分放大。比如现状地形图中，沟渠断面和道路田坎标高的测绘精度往往不高，施工单位会利用这个因素虚报工程量。比如有时设计成果因各种原因出现错误，施工单位就借机突出设计问题，从而迫使监管部门同意设计变更，来增加赢利项目。又如按照设计要求应该做表土剥离工序，施工单位实际施工时省略该程序，直接翻耕。再如国土整治项目是惠民项目，村组要求往往会得到监管部门支持。施工单位就勾结村组干部，要求设计变更，而设计变更往往直接带来施工赢利项目增加，非赢利项目减少。还有的施工单位勾结监理单位和管理部门把实际修复田间道以新建田间道报量，两者之间每平米价差达到100元，一条1000米的路就能达到10万元的价差。还有的降低构筑物水泥标号，减少U型槽垫层，虚报桥基，涵闸隐蔽工程等如此种种，不一而足。
加强项目监管是解决围标串标买标卖标问题的根本方法。形势的发展需要我们树立危机感、使命感，不断加快改进。加强项目监管，不是不让国土资整治项目施工队伍赚钱，而是合理赚钱，是让国土整治项目施工利润回归正常水平。只有这样，才能真正解决围标串标买标卖标问题和其带来相关负面影响，重塑国土整治部门形象。
五、近期措施
1、尽快推出《湖北省国土整治项目施工招投标随机抽取管理办法》。该办法拟把各类国土整治项目施工项目招投标统一交由省内各市州综合招投标平台进行，明标明投，即时报名，即时开标，有效抑制了围标串标行为，降低了企业综合投标成本，缩短了项目招投标时间，降低了国土整治干部廉政风险，有利于国土整治管理部门集中精力强化项目实施监管。
2、加强国土整治项目施工日常监管。充分发挥监理机构作用，适当上收监理机构选聘权限，在确保监理费用的同时，强调监理机构严格履行职责。在已经建立的国土整治项目管理信息系统基础上，逐步实现监理工作的日常在线管理。
3、改革现有国土整治项目验收办法。考虑变项目完成后一次性总验收结算为日常验收、日常结算和总验收、总结算相结合。学习审计部门模式，借助国土厅已备案的造价、审计等中介机构力量，尝试日常政务窗口报验，形成日常规范报验机制，从根本上解决项目验收存在的问题，科学合理验收。
4、推行县级审计部门对国土整治项目的全程审计，跟踪审计。把国土整治项目施工监管工作放到阳光下规范，以过程审计来确保最终结果真实可靠。
5、建立县市级国土整治项目库。结合目前省厅正在进行的县级国土整治专项规划编制工作，对国土整治项目的选址、测绘、可研和规划设计在时间上留出足够的余地，严格按“流域、水系综合治理，集中连片、因地制宜，先易后难、分年实施，兼顾社会、经济、生态效益”的原则来安排项目，有效的保证群众参与，选址得当，测绘精确，规划设计科学合理。
6、争取财政部门支持，向市州下放财政评审权限。积极向上级领导汇报，加强和财政部门沟通，协商能否将国土整治项目的财政评审程序下放到市州财政局，在确保财政评审质量的同时，提高国土整治项目的审批效率。
7、建立国土整治项目实施监管体系。在省厅以往厅领导带队督办、中介机构大检查和整治局日常督办等形式的基础上，建立项目实施责任制。明确县市国土整治项目监管直接责任人，对国土整治项目开展日常进度、质量、管理规范情况实行日常监督，对质量差、进度慢的县市通报公示预警，对相关责任人进行约谈。
8、加强测绘、设计、监理、造价、审计等中介队伍的考核考评。优胜劣汰，建立一支诚信专业的国土整治中介技术队伍。
六、长期对策
1、进一步加强对国土整治部门管理模式的思考。尝试改变现行的国土整治部门既制定政策又具体实施，集裁判员和运动员于一身的管理模式。让各级国土整治部门只负责国土整治项目的立项、监管和验收，把测绘、可研、规划设计、施工、招投标、监理等工作的发包管理责任交给地方政府，也就是国土整治部门只做裁判员，不参与项目具体实施，从而确保国土整治部门的裁判员言行公正客观，形成独立的第三方监督机制。在鼓励地方政府积极开展国土整治工作的同时，由国土整治部门专门指导和监督。
2、进一步学习借鉴各地先进做法。
【广西“龙州模式”】“小块并大块”：在同一片土地范围内，不改变原有土地承包总面积，只改变地块的地理位置，将其整合到一块；实行“以奖代补”：农民自愿“小块并大块”的耕地，平整和配套设施工程建设都可得到奖励；实行经营权与管护责任统一：耕地整治工程和土地承包经营权调整结束后，明确使用者及其管护责任。
龙州模式将项目区群众纳入到国土整治事业中，找到了一种群众参与国土整治工程的有效途径，真正实现了国土整治实施者与受益者的高度统一，探索了一条国土整治工作长期有效持续开展的道路，值得我省国土整治管理工作借鉴。
【湖南“宇田模式”】“企业自建、以补代投”。企业或个人自筹资金开展土地整治，自己负责项目申报和建设，政府负责审批、验收并给予适当补助。“宇田模式”是种地者花自己的钱、按产业需要整地，省去了招投标程序、项目设计变更程序、避免了与原土地使用者的矛盾，加快了工程进度，保证了施工质量，提高了资金使用效率，实现了国土整治与农业产业化的相互促进，良性互动。当然也要注意防范企业套用补助资金的现象。
3、积极引导民间资本和社会资本参建国土整治项目。从调研情况来看，我省有很多国土整治项目吸收了社会资金。如钟祥彭墩村、沙洋王坪村、麻城彭店镇、嘉鱼官桥村在实施增减挂钩项目中，由政府、企业、社会共同出资，将增减挂钩项目与省级投资土地整理项目相结合，有力促进了当地新农村建设和农业产业化发展。
党的十八大和湖北省委第十次党代会提出了“新四化”的宏伟目标，在建设“美丽湖北”的历史进程中，国土整治工作只有不断开拓创新，积极思考实践，在新型城镇化建设和农业现代化建设上，使有限的国土整治资金更好的促使整治区域内农民生产条件和生活环境明显改善，农村土地利用格局明显优化，土地承包经营权流转和适度规模经营取得明显成效，耕地质量和综合生产能力明显提高，才能真正发挥国土部门应有的作用，做到“有为才有位”。